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外地经验:云南省红河州印发完善集体林权制度的实施意见
录入时间:2019-04-03

编者按:近期,云南省红河哈尼族彝族自治州人民政府办公室印发了《关于完善集体林权制度的实施意见》(以下简称《实施意见》),旨在落实国办发〔2016〕83号文件精神,巩固和扩大集体林权制度改革成果,更好实现生态美、百姓富的有机统一。《实施意见》在放活集体林经营权、落实处置权、保障收益权等方面进行了探索创新,现将文件主要内容刊发,供学习和参考。

一、总体要求

(一)指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻党的十九大精神,认真落实党中央、国务院和省、州党委、政府关于生态文明建设、实施乡村振兴战略和林业改革发展的决策部署,坚持和完善农村基本经营制度,落实集体所有权、稳定农户承包权、放活林地经营权,切实巩固集体林权制度主体改革成果,完善集体林权制度配套改革政策,积极推进集体林权规范有序流转;加快培育新型林业经营主体,促进集体林业适度规模经营;加强林业信息化建设,完善社会化服务体系,不断提高集体林权管理服务水平;充分发挥集体林生态、经济和社会效益,为构建“森林红河”,推进“绿色生态靓州”,助推乡村振兴和脱贫攻坚,建设新时代团结进步美丽红河作出积极贡献。

(二)基本原则。坚持农村林地集体所有制,巩固集体林地家庭承包基础性地位,加强农民财产权益保护;坚持尊重林农意愿,确保林农的知情权、参与权和决策权;坚持生态、经济和社会效益相统一,不断强化科技创新驱动,开发利用集体林业多种功能,实现提质、增效和增绿;坚持发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用,充分调动社会资本发展集体林业的积极性,发展特色和新兴产业,增强林业发展活力。

(三)目标任务。到2020年,全州集体林业良性发展机制基本形成,产权保护更加有力,承包权更加稳定,经营权更加灵活,集体林权流转和林权抵押贷款制度更加健全,管理服务体系更加完善,林业经营方式不断创新,林农组织化程度明显提高,林业经营规模不断扩大,集体林业可持续发展政策体系初步形成,农民林业年人均收入超过3000元,实现森林资源持续增长、森林生态安全得到保障、林产业健康发展、林农持续稳定受益、林区和谐安定的总目标。

二、主要任务

(一)进一步明晰产权。继续做好集体林地承包确权登记颁证工作,要加强对承包到户的集体林地权属证书发放到户工作,权属证书须由农户持有,任何组织、单位和个人不得无故收留、扣押;采取联户承包的集体林地,要将林权份额量化到户、股权证发放到户、建立股份合作经营机制,对可以拆分、农户申请拆分到户的,要将林权确权到户、权属证书颁发到户;仍由农村集体经济组织统一经营管理的林地,要依法将股权量化到户、股权证发放到户、收益落实到户,促进发展多种形式的股份合作。对未明确权属的新造林地要按照“谁造谁有谁受益”的原则依法确权登记,颁发权属证书;退耕还林地要在办理确权登记、颁发林权类权属证书的同时依法办理土地变更登记手续,杜绝“一地两证”现象的发生。继续按照《红河州人民政府办公室关于印发红河州林木权属登记管理办法的通知》开展林木权登记颁证工作。

(二)放活生产经营权。继续完善商品林、公益林分类管理制度,放活商品林、严管公益林,优化林地资源配置。建立公益林动态管理机制,在不影响整体生态功能、保持公益林相对稳定的前提下,允许对承包到户的公益林进行调整完善,将符合条件的林地林木尽量纳入公益林管护。鼓励广大承包户利用承包林地积极开展植树造林和林业生产经营活动,进一步改进集体人工商品林管理,放活人工商品林经营自主权,由经营者自主经营和采伐利用,赋予林业生产经营主体更大的生产经营自主权,充分调动社会资本投入集体林开发利用。简化林业行政审批环节和手续,明确禁止性和限制性行为,减少政府对集体林微观生产经营行为的管制,充分释放市场活力。林业主管部门要采用信息化手段将集体林权与林地保护利用规划、造林、森林防火及森林病虫害防治等落实到山头地块,完善林业管理“一张图”,明确林业生产经营主体,向社会公示并提供查询服务。

(三)落实处置权。集体林权可采取转包、出租、互换、转让、入股、抵押或作为出资、合作条件及法律法规允许的方式流转,流转意愿、价格、期限、方式、对象等应由林权权利人依法自主决定。林权流转不能搞强迫命令,任何组织、单位和个人不得违背权利人意愿搞强迫或阻碍流转、不得损害权利人利益、不能改变林地性质和用途。区划界定为公益林的林地、林木和天然商品林,在国家未出台相关政策之前,不得以转让方式进行流转,允许以转包、出租、入股等方式流转;除自然保护区外,在保证公益林性质不变、不影响整体森林生态系统功能发挥和不破坏森林植被的前提下,经县级以上林业主管部门依法批准,可以合理利用公益林地资源,适度开展林下种植养殖和森林游憩等非木质资源开发与利用,科学发展林下经济,提高公益林的综合利用效益。

(四)保障收益权。逐步建立集体林地所有权、承包权、经营权“三权分置”运行机制,不断健全归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的集体林权制度,探索建立林地经营权管理制度,开展林地经营权登记发证试点,形成集体林地集体所有、家庭承包、多元经营的格局。进一步规范和完善林木权登记颁证制度,开展林木权的抵押贷款和流转工作。依法保障林权权利人的合法权益,任何组织、单位和个人不得禁止或限制林权权利人依法开展经营活动。承包期内,承包人不得改变林地性质和用途,农村集体经济组织不得强行收回农业转移人口的承包林地,按照“依法、自愿、有偿”的原则,依法保障农业转移人口林地承包经营权及收益权。对确因国家公园、自然保护区、森林公园、野生动物重要栖息地、野生植物重要分布区等生态保护需要的,可探索采取市场化方式对林权权利人给予合理补偿,着力破解生态保护与林农利益之间的矛盾。集体林权被依法征收、征用的,林权权利人有权依法获得补偿。建设项目使用林地的,应当依法足额支付林地补偿费、安置补助费、地上附着物和林木补偿费等费用。公益林补偿资金、天然商品林管护补助资金要按时、足额发放到林权权利人手中,切实维护林权权利人的合法权益。

三、政策措施

(一)积极推进集体林地林木规范流转。严格界定林权流转范围,切实维护林权流转秩序。林地使用权、林木所有权、林木使用权可流转给个人、企业或其他经济组织,流转时间不得超过承包期的剩余年限。家庭承包经营的林权流转,鼓励和引导农户在云南林权交易中心交易平台或县级林权管理服务中心发布林权流转信息、公开流转交易。集体统一经营管理的林权流转,流转前要进行森林资源资产评估,流转方案应在本村集体经济组织内提前公示,并依法经三分之二以上村民或村民代表同意后,在云南林权交易平台发布流转信息、规范流转交易行为,坚决防止暗箱操作和损害集体利益的行为发生。对首次在云南林权交易中心交易平台流转林权的农户免收交易费,对在县级林权管理服务中心流转林权的农户免收交易费。创新流转和经营方式,引导各类林业生产经营主体开展联合、合作经营。积极引导工商资本投资林业,依法、合理开发利用林地林木,参与国家储备林建设。各级林业主管部门要加强对工商资本流转林权的事中事后监管,建立流转条件、用途、经营计划备案制度。对规范经营、提高林地产出、促进农户增收的企业,符合有关补助政策要求的,按照规定给予政策支持和资金补助。企业信用记录向社会公开。完善全州林权管理及林权交易信息系统,引导并加快全州林权社会化服务体系建设。

(二)完善林木采伐管理制度。全面推行集体林采伐公示制度,各级林业主管部门要及时公示林木采伐指标分配情况。大力推进实施森林可持续经营,培育大径级材,提高林地产出率。积极指导符合条件的新型林业经营主体单独编制采伐限额和森林经营方案,其培育的短轮伐期用材林,在确保及时更新的前提下,可由经营主体自主确定主伐年龄和采伐时间,并在编限单位年森林采伐限额内优先安排采伐指标。

(三)积极引导发展林业适度规模经营。各县市要积极扶持培育新型林业经营主体,采取多种方式发展家庭林场、联营林场、股份合作制林场、林业企业、林业专业合作社等新型林业经营主体,逐步扩大其承担的涉林项目规模。鼓励开展林业适度规模生产经营主体带头人和职业森林经理人培训行动。围绕打造“绿色食品牌”,加快林业结构调整,充分发挥林业多种功能,以生产绿色生态林产品为导向,大力发展林下经济、珍贵用材林、特色经济林、木本油料、竹藤花卉等特色产业,大力发展新技术新材料、森林生物制药、森林旅游休闲康养等绿色新兴产业。加强林业品牌创建,开展公益宣传活动,引导生产经营主体面向市场加快发展。开展林特产品标准化生产示范,把林特小品种做成带动农民增收的大产业。鼓励工商资本与农户开展股份合作经营,推进农村一二三产业融合发展,带动农户从涉林经营中受益。

(四)完善森林保险制度。按照“政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进”的原则,完善森林保险制度,建立健全森林保险费率调整机制,进一步完善大灾风险分散机制,扩大森林保险覆盖面,创新差别化的商品林保险产品。从提高林农参保意识、建立信息共享机制、提升保险机构服务水平、完善投保模式和大灾风险分散机制等方面完善森林保险政策,增强农户投保积极性,扩大保险覆盖面。研究探索森林保险无赔款优待政策,鼓励开展林权(林木权)抵押贷款保证保险。

(五)推进林业金融服务。建立健全林权(林木权)抵质押贷款制度,鼓励银行业金融机构发展林权(林木权)抵押贷款业务,推广“林权(林木权)抵押+林权(林木权)担保收储+森林保险”贷款模式和“企业申请、部门推荐、银行审批”运行机制,探索开展林业经营收益权和公益林、天然商品林补偿收益权市场化质押担保贷款。鼓励有条件的地区建立贷款风险补偿专项基金、贷款贴息基金或担保基金,有效降低林权(林木权)抵押贷款风险。鼓励社会资本参与林业管理和经营,采用政府与社会资本合作(PPP)模式开展林业基础设施、国家储备林和重点公益林区建设。加大开发性、政策性贷款支持力度,完善林业贷款贴息政策,符合贴息政策的农户和林业职工小额林权(林木权)抵押贷款优先纳入林业贷款财政贴息资金范围给予贴息。鼓励和引导市场主体对林权(林木权)抵押贷款进行担保,并对出险的抵押林权(林木权)进行收储。各县市可采取资本金注入、林权(林木权)收储担保费用补助、风险补偿等措施支持开展林权(林木权)担保收储工作。

(六)引导和规范森林资源核查、评估行为。森林资源核查和评估机构应当具有国家规定的核查和评估资质,严格按照技术规范进行核查和评估,并对核查和评估报告的真实性和合法性负责。森林资源资产评估报告需按照有关技术规程要求附有森林资源核查报告,森林资源核查机构对核查结论独立承担责任。森林资源的核查、评估收费,应当符合国家和省有关规定,以惠农便农为前提。加强森林资源资产核查、评估行业管理,通过行规行约、人员培训、继续教育和核查、评估报告备案制等提高中介机构执业水平和能力,定期向社会公布核查、评估机构执业质量排名,切实规范核查和评估行为。对于贷款金额在30万元以下的林权(林木权)抵押贷款项目,银行业金融机构要参照当地市场价格自行评估,不得向贷款人收取评估费。建立“互联网+森林资源资产核查评估”体系模式,利用互联网技术和大数据分析,形成全州不同林地、森林植被、立地条件下的基准价格和较为透明的动态林权价格体系。

四、提高林业管理服务水平

(一)加强林业信息化建设。探索推广林权集成电路卡(IC卡)管理服务模式,在IC卡中集成林权(林木权)、农户资产、资源状况、评估价值等多种信息,方便群众和社会查询使用,促进农户的林业资源资产化。依托县级林权管理服务中心,搭建全州互联互通的林权(林木权)流转服务市场及监督平台,发布林权(林木权)流转交易信息,提供林权(林木权)流转交易确认服务,维护流转双方当事人合法权益。加强云计算、大数据、移动互联网、智能终端等新一代信息技术应用,打造“互联网+林业”发展新模式,推动林业生产转型升级,全面提升林业现代化水平,实现互联网思维、大数据决策、智能型生产、协同化办公、云信息服务。探索建立基于智能手机的林农综合服务平台,将林业科技推广、森林病虫害防治、森林防火预报、林业金融服务、集体林权(林木权)交易及林产品电商等服务延伸到每个林农手中,解决信息服务的“最后一公里”。疏通社会参与林业建设和管理的渠道,提高林业服务社会化能力和水平。

(二)强化林权管理服务中心职能。各县市要切实加强林权管理服务中心建设,可从省、州财政安排的林业专项资金中安排适度资金给予林权管理服务中心建设支持;稳定和加强林权管理服务中心机构和队伍建设,未成立机构的县市要尽快成立,人员配置到位,确保林权管理服务工作的顺利开展;加强业务知识培训,健全和完善县级林业服务平台功能,逐步健全县、乡、村三级林权服务和管理网络,为林业经营主体提供林权(林木权)流转、惠林政策实施、生产信息技术、林权(林木权)投融资等指导。加强林权(林木权)流转信息公开,重点公开流转地点、面积、价格、林种(树种)、流向和用途等信息,引导林权(林木权)规范有序流转。可采取减免费用、政府购买服务等方式鼓励拥有林权(林木权)的农户和其他林业经营主体到县级林权管理服务中心、公共资源交易平台等公开市场开展流转交易活动。

(三)推进集体林权承包、流转合同规范化管理。承包和流转集体林地,必须签订书面合同,切实保护当事人的合法权益。各级林业主管部门要加强指导,督促承包或流转双方统一使用国家林业局和工商总局联合制定的集体林地承包或流转合同示范文本,完善合同档案管理。对不使用合同示范文本的集体林地承包或流转,相关部门不得办理登记、备案等手续。农村集体经济组织要履行监督林业生产经营主体履行合同的职责,督促林业经营主体依照合同约定用途依法合理利用和保护林地。

(四)完善林业社会化服务体系。各县市要加快林业主管部门职能转变,充分发挥乡镇林业站的社会服务职能,强化公共服务,将适合市场化运作的林业调查规划设计、森林资源勘查、资产评估、市场信息、技术培训等服务事项交由社会化服务组织承担。研究探索通过政府购买服务方式,支持社会化服务组织开展森林防火、林业有害生物防治、野生动物肇事补偿、森林资源管护、林权(林木权)抵押贷款抵押物监管服务等生产性服务。鼓励有条件的地区加大对包括整地造林、抚育等关键环节在内的林业机械购置补贴力度。加强林业先进技术的推广应用,切实提高林业先进科技对林业增效、林农增收的贡献率。将林产品市场纳入农产品现代流通体系建设范围,积极发展林业电子商务,健全林产品交易市场服务体系,鼓励引导电商企业与家庭林场、股份合作林场、林业专业合作社、造林大户等对接,建立特色林产品直采直供机制。鼓励发展森林资源勘查、评估、市场信息等社会中介服务机构,实施林业社会化服务支撑工程,支持基层公共服务机构和社会化服务组织的基础设施建设。加强社会化服务行业管理,形成行业自律机制。

(五)健全集体林地承包经营纠纷调处机制。各县市要按照“属地管理、分级负责”的原则,加强集体林地承包经营纠纷调处。将集体林地承包经营纠纷调处纳入县、乡、村社会治安综合治理考评范围,坚持依法依规调处,做到一般纠纷不出乡镇,重大纠纷不出县市,将矛盾纠纷化解在基层;积极探索推进县级集体林地承包经营纠纷仲裁体系建设,建立律师、公证机构参与纠纷处置的工作机制,将矛盾纠纷化解纳入法治轨道;对涉及林地承包经营纠纷的诉讼案件,引导律师优先提供法律服务,切实维护林农权益和林区社会和谐稳定。

(六)加快实施林权类不动产登记。各县市人民政府要明确和理顺林权管理服务机构与不动产登记机构的职责分工。集体林权类不动产登记的申请、受理、审核、登簿、发证由各县市不动产登记机构统一办理。林权管理服务机构要强化集体林权流转交易及有关合同监管、承包经营纠纷调解、林权流转管理服务信息系统建设等工作,做好林权流转交易前审核及流转交易后合同鉴证、备案,实现关联业务有序衔接。采取交换接口、数据推送等形式,实现不动产登记信息管理系统与林权流转管理服务信息系统相互对接,确保林权登记和流转交易管理的信息共享、正常运行。

(七)加强林权档案管理。在加强和完善集体林权制度改革工作中,精准建立和完善林权登记资料管理,加强林权承包合同档案和林权交易档案管理,加大集体林权制度改革档案信息化建设力度,建立林权登记资料和林权交易档案查询互用制度。

五、组织保障

(一)加强组织领导。各县市要切实加强对完善集体林权制度改革工作的组织领导,及时协调解决工作中遇到的困难和问题,总结推广好的经验和做法,确保各项工作稳步推进。各级林业主管部门要加强统筹协调,推动集体林权制度改革的各项政策措施落到实处。农业、财政、发改、工信、国土、工商、金融办、司法、人行、银监、档案、保险等相关部门和单位要按照各自职责分工,建立明确的工作责任制和经常化、制度化、规范化的工作机制,细化工作措施,不断健全和完善集体林权制度,保障集体林权制度改革持续健康推进。

(二)加大宣传力度。各级要坚持正确的舆论导向,充分利用各类媒体,采用广大群众喜闻乐见的形式,大力宣传集体林权制度改革的有关政策和法律法规,深化林情教育,凝聚各方共识;及时总结推广集体林权制度改革的好经验、好做法,发挥典型示范作用,增强完善集体林权制度的带动力和影响力。各级林业主管部门要认真细致做好林权流转、森林资源勘查、森林资源资产评估等工作的政策解读,切实提高广大群众的风险防范意识和生态安全意识,努力营造全社会参与、支持林业改革发展的良好氛围。

(三)稳步推进实施。各县市要根据各自实际,结合本实施意见制定具体方案,切实做好完善集体林权制度改革各项工作。要将完善集体林权制度改革工作成效纳入各级领导班子及有关领导干部考核内容,要注重和加强集体林权管理队伍建设、改善工作条件、充分发挥集体林权管理机构在集体林权制度改革工作中的管理服务功能,有效推动各项工作顺利开展。

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